2017年年底、2018年春季以來，隨著財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號文）、國務院國資委《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號文）以及《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號）等文件的下發，和上至財政部、下至各省的“清庫”行動，使得PPP項目的入庫標準變成了一個世所矚目的技術性“大難題”。為了做好PPP這項工作，有必要結合理論、法規、規范性文件和行業通常的看法，把這個大難題徹底清晰化。經過細致梳理，應當從以下關鍵維度來審視和判斷：
一、判斷是否是公共產品和公共服務
1、財政部財金〔2014〕76號文《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》
政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。
2、國家發改委發改投資〔2014〕2724號文《關于開展政府政府和社會資本合作的指導意見》
政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。
PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。
3、國務院國辦發〔2015〕42號文《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》
圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。
4、財政部財金〔2015〕57號文《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》
地方各級財政部門要在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，篩選征集適宜采用PPP模式的項目，加快建立項目庫。
二、判斷是否是BT項目或者拉長版的BT項目

判斷標準：如果是，果斷拉黑。因為不符合PPP的定義，即建管相統一，沒有運營內容。
1、財政部財金〔2015〕57號文《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》
對采用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。
2、國家發改委發改投資〔2014〕2724號文《關于開展政府政府和社會資本合作的指導意見》
項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。項目實施結束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價，評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。
三、判斷是否帶來政府債務、或有負債

財金〔2014〕113號文《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》
項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。
理論分析：或有負債，包括政府為社會資本或項目公司的負債提供保證、擔保、保函等形式，盡管不符合擔保法和擔保法司法解釋，但現實中，總是會有金融機構要求政府出具，在貴州等省，已經早被叫停和撤函（叫停、撤函之日，金融機構們一篇罵聲，紛紛指責貴州省財政廳不守誠信，卻避而不談自己早已經違法；有的甚至不知道自己為什么違法）。
四、判斷項目合作期是否低于10年

財政部財金〔2015〕57號文《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》
政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。
五、判斷財政承受能力是否超出10%上限

財政部財金〔2015〕57號文《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》
示范項目所在地財政部門要認真做好示范項目物有所值定性分析和財政承受能力論證，有效控制政府支付責任，合理確定財政補助金額，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。
六、主體是否合格

1、財金〔2014〕113號文《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》
本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。
2、財金〔2016〕91號《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》
有下列情形之一，不再列為備選項目：
（一）國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的；
（二）未按國辦發42號文要求剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的。
七、判斷前期準備工作的完備性

四大前置（意見）：主要標志一般有規劃、土地預審、環評、節能等，某些項目，如支線機場等，單有這些還不夠，因為必須要有中央軍委和國務院的批復。
三大節點（事項）：立項（對項目建議書的批復）、可研報告（對可行性研究報告的批復）、初步設計（確定概算數額）。
其中，關于土地方面的特殊規定：
財金〔2016〕91號《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》
PPP項目用地應當符合土地利用總體規劃和年度計劃，依法辦理建設用地審批手續。在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地范圍、用途和規劃建設條件，分別確定各宗地的供應方式：
（一）符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應；
（二）不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價出資方式供應外，其余土地均應以出讓或租賃方式供應，及時足額收取土地有償使用收入；
（三）依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施。
PPP項目主體或其他社會資本，除通過規范的土地市場取得合法土地權益外，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。
八、看《物有所值評價報告》和《財政承受能力論證報告》的通過情況

財金〔2014〕113號文《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》
第八條 財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。
定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。
定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。
第九條 為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。
通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。
九、看是否按政府采購相關規定選擇社會資本合作方（對于已經進入到采購階段或執行階段的）

財金〔2016〕91號《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》
已進入采購階段或執行階段的項目，未按政府采購相關規定選擇社會資本合作方的。
十、是否經得起資本金穿透的檢驗

財政部財辦金〔2017〕92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》
不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。
十一、無績效考核掛鉤機制

財政部財辦金〔2017〕92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》
未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。
十二、是否涉及國家安全或重大公共利益

財政部財辦金〔2017〕92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》
不適宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的；其他不適宜采用PPP模式實施的情形。
十三、采購文件中是否設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的

財政部財辦金〔2017〕92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》
不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設-移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的。
十四、未按規定進行信息公開

財政部財辦金〔2017〕92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》
未按規定進行信息公開。包括違反國家有關法律法規，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和知識產權，可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。
十五、無任何實質性進展、進展太慢

財政部財辦金〔2017〕92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》
不宜繼續采用PPP模式實施。包括入庫之日起一年內無任何實質性進展的；尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；項目發起人或實施機構已書面確認不再采用PPP模式實施的。
十六、“兩評”有瑕疵

1、財政部財辦金〔2017〕92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》
未按規定開展“兩個論證”。包括已進入采購階段但未開展物有所值評價或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進入采購階段但未開展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進入采購階段但未開展物有所值評價的項目除外）；雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規定的。
2、財金〔2018〕54號《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》
夯實項目前期工作。按國家有關規定認真履行規劃立項、土地管理、國有資產審批等前期工作程序，規范開展物有所值評價和財政承受能力論證。不得突破10%紅線新上項目，不得出現“先上車、后補票”、專家意見缺失或造假、測算依據不統一、數據口徑不一致、僅測算單個項目支出責任等現象。
十七、數據測算有瑕疵
財金〔2018〕54號《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》
夯實項目前期工作。按國家有關規定認真履行規劃立項、土地管理、國有資產審批等前期工作程序，規范開展物有所值評價和財政承受能力論證。不得突破10%紅線新上項目，不得出現“先上車、后補票”、專家意見缺失或造假、測算依據不統一、數據口徑不一致、僅測算單個項目支出責任等現象。
十八、運營責任外包

財金〔2018〕54號《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》
杜絕違法違規現象。堅守合同談判底線，加強合同內容審查，落實項目風險分配方案，合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。
十九、項目調整信息與項目庫信息不一致

財金〔2018〕54號《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》
強化示范項目動態管理。地方各級財政部門要會同有關部門加強示范項目動態管理，確保項目執行不走樣。對于項目名稱、實施機構等非核心條件發生變更的，應及時向財政部PPP中心備案；對于項目合作內容、總投資、運作方式、合作期限等核心邊界條件與入選示范項目時相比發生重大變化的，應及時向財政部PPP中心申請調出示范項目名單，并對項目實施方案，物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、采購文件、項目合同等進行相應調整、變更。因項目規劃調整、資金落實不到位等原因，不再繼續采用PPP模式實施的，應及時向財政部PPP中心申請調出示范項目名單并退出項目庫。
二十、 國有企業的特殊規定

國務院國資委《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號文）
各中央企業要將源頭管控作為加強PPP業務管理的重中之重，細化PPP項目選擇標準，優中選優，規范有序參與市場競爭，有效應對項目占用資金規模大、回報周期長帶來的潛在風險。一是聚焦主業。根據項目投資、建設、運營等環節特征準確界定集團主業投資領域，認真篩選符合集團發展方向、具備競爭優勢的項目。將PPP項目納入企業年度投資計劃管理，嚴控非主業領域PPP項目投資。二是堅持“事前算贏”原則，在項目決策前充分開展可行性分析，參考本企業平均投資回報水平合理設定PPP投資財務管控指標，投資回報率原則上不應低于本企業相同或相近期限債務融資成本，嚴禁開展不具備經濟性的項目，嚴厲杜絕盲目決策，堅決遏制短期行為。三是認真評估PPP項目中合作各方的履約能力。在通過財政承受能力論證的項目中，優先選擇發展改革、財政等部門入庫項目，不得參與付費來源缺乏保障的項目。
各中央企業要高度關注業務對企業財務結構平衡的影響，綜合分析本企業長期盈利能力、償債能力、現金流量和資產負債狀況等，量力而行，對PPP業務實行總量管控，從嚴設定PPP業務規模上限,防止過度推高杠桿水平。一是納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資(直接或間接投入的股權和債權資金、由企業提供擔保或增信的其他資金之和,減去企業通過分紅、轉讓等收回的資金)原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP業務推高資產負債率。二是集團要做好內部風險隔離，明確相關子企業PPP業務規模上限；資產負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP項目。三是集團應加強對非投資金融類子企業的管控，嚴格執行國家有關監管政策，不得參與僅為項目提供融資、不參與建設或運營的項目。
各中央企業在PPP項目中應充分發揮項目各合作方在融資、建設、運營等方面的比較優勢，合理確定股權比例、融資比例，努力降低綜合融資成本,切實做好項目運營合作安排，實現合作共贏。一是落實股權投資資金來源。各企業要嚴格遵守國家重大項目資本金制度，合理控制杠桿比例，做好擬開展PPP項目的自有資金安排,根據項目需要積報引入優勢互補、協同度高的其他非金融投資方,吸引各類股權類受托管理資金、保險資金、基本養老保險基金等參與投資, 多措并舉加大項目資本金投入，但不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險。二是優化債權資金安排。積極與各類金融機構建立PPP業務合作關系，爭取長期低成本資金支持，匹配好債務融資與項目生命周期。三是規范融資增信。在PPP項目股權合作中，不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等；項目債務融資需要增信的，原則上應由項目自身權益、資產或股權投資擔保，確需股東擔保的應由各方股東接照出資比例共同擔保。四是做好運營安排，探索多元化的項目回報機制。結合企業發展需要，不斷提高PPP項目專業化運營管理能力，對于尚不具備專業化運營管理能力的項目，通過合資合作、引入專業化管理機構等措施，確保項目安全高效運管。五是積極盤活存量投資，完善退出機制。根據自身和項目需要,持續優化資金安排，積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產證券化等多渠道盤活資產、收回資金，實現 PPP業務資金平衡和良性循環。
各中央企業應當根據《企業會計準則》相關規定規范PPP業務會計核算。一是規范界定合并范圍。根據股權出資比例、合作方投資性質、與合作方關聯關系(如合營、擔保、提供劣后級出資等)，對項目融資、建設和運營的參與程度，風險回報分擔機制，合作協議或章程約定等，按照“實質重于形式”原則綜合判斷對PPP項目的控制程度，規范界定合并范圍；對確屬無控制權的PPP項目，應當建立單獨臺賬，動態監控項目的經營和風險狀況，嚴防表外業務風險。二是足額計提資產減值準備。定期對PPP項目長期股權投資、取得的收費權、股東借款等資產進行減值測試，重點關注實際運營情況與項目可研預期差距較大、合作方付款逾期等減值跡象，及時足額計提減值準備，防范資產價值不實。三是規范核算項目收益。同時參與PPP項目投資、建設或運營的企業，應當合理劃分和規范核算各階段收益。