來源：工程總承包之家  文：郭剛

2019年5月17日，住建部網(wǎng)站發(fā)布了《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》，這是繼2017年底發(fā)布首次征求意見稿之后的第二次征求意見。對比兩版征求意見稿，可以發(fā)現(xiàn)很多變化。

兩版征求意見稿在以下九個方面存在差異。

1.監(jiān)督管理部門

2.工程總承包方式的適用項目

3.發(fā)包階段和條件

4.工程總承包單位條件

5.投標文件編制期限

6.評標委員會組成

7.合同價格形式

8.工程總承包項目經(jīng)理條件

9.安全責任

通讀兩版征求意見稿，除了細節(jié)描述差異以外，主要在項目投資管理、發(fā)包階段和條件、工程總承包單位條件、合同價格形式這幾方面存在重大變化。

項目投資管理、發(fā)包階段和條件方面的變化和2019年5月5日國務院發(fā)布的《政府投資條例》（國務院令712號）相關(guān)。

《政府投資條例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，明確了政府投資概念、范圍、決策程序、投資年度計劃、項目實施、監(jiān)督管理和法律責任，該條例將于2019年7月1日起執(zhí)行。

《政府投資條例》的要點主要在四個方面：

1）政府投資主要在非經(jīng)營性公共領域項目，有經(jīng)營性收益的項目應該采取多種形式讓渡給市場，激發(fā)市場活力。

2）明確了決策審批環(huán)節(jié)，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。

3）大幅提高了概算約束力，經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。初步設計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算 10% 的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

4）加強地方政府債務風險管理，明確政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務籌措政府投資所需資金。政府投資年度計劃中應當明確建設資金及其來源。明確政府投資項目應當確保資金落實到位，不得由施工單位墊資建設等。

《政府投資條例》出臺的大背景是支撐供給側(cè)改革的持續(xù)深化，是進一步落實“三去一降一補”的政策保障，通過規(guī)范政府投資行為，遏制投資沖動，加強風險防范。根據(jù)《政府投資條例》，政府投資項目的前期管理要求明顯提高。因此，本次《征求意見稿》中提出了“政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包”。

《政府投資條例》也提出了簡化報批文件和審批程序的政府投資項目類型。《政府投資條例》第十三條規(guī)定：

“對下列政府投資項目，可以按照國家有關(guān)規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：（一）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目；

（二）部分擴建、改建項目；

（三）建設內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目；

（四）為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設的項目。相關(guān)類型項目可以在投資決策審批后進行工程總承包發(fā)包。

一些地方政策中對于工程總承包發(fā)包階段和條件也有類似要求。例如，2016年底上海市發(fā)布的《工程總承包試點項目管理辦法》中，對工程總承包可以發(fā)包的階段做了兩類描述：

（一）項目審批、核準或者備案手續(xù)完成，政府投資項目的工程可行性研究報告獲得批準；

（二）初步設計文件獲得批準或者總體設計文件通過審查,并已完成依法必須進行的勘察和設計招標。

其中，對于工程可行性研究報告獲批后發(fā)包的工程總承包項目，要求工程項目的建設規(guī)模、設計方案、功能需求、技術(shù)標準、工藝路線、投資限額及主要設備規(guī)格等均應確定，并滿足下列情形之一：

（一）經(jīng)核定的重點產(chǎn)業(yè)項目；

（二）建設標準明確的一般工業(yè)項目；

（三）功能需求可由國家或行業(yè)技術(shù)標準、規(guī)程確定的市政基礎設施及維修項目、園林綠化項目；

（四）受汛期等因素制約的中、小型水利項目；

（五）采用裝配式或者BIM建造技術(shù)的中、小型房屋建筑項目；

（六）列入市級重大工程且對建設周期有特殊要求的項目；

（七）其他前期條件充分且功能技術(shù)符合工程總承包發(fā)包的項目。

按照本次《征求意見稿》對于發(fā)包階段和條件的要求，政府投資項目的決策會更加理性，分階段（初步設計審批完成后）進行工程總承包發(fā)包的項目會成為主要類型。

不過，就這點而言，和國際工程建設模式還是有一定差異。

在美國工程建設市場上，主要存在三種工程建設模式：DBB模式（DESIGN-BID-BUILD，類似于我國傳統(tǒng)工程建設模式）、CMGC/AR 模式（承包商介入工程設計階段，類似于分階段工程總承包模式）、DB模式（DESIGN-BUILD,由一個承包商負責全部設計和施工，類似于全過程工程總承包模式）。

根據(jù)美國設計建造學會和FMI咨詢公司的研究，2013年到 2017年期間，美國工程建設市場上DB模式占比最高，達 39%；2018年到2021年的預測表明，DB模式占比將進一步擴大，達到44%。

因此，在美國工程建設市場上，全過程工程總承包模式由于具備工期短、變更少、業(yè)主可控性高等優(yōu)勢，成為最重要的工程建設模式。

圖一：美國工程建設模式分析和預測

本次《征求意見稿》另外一個重大的變化是要求“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。”

實際上，從2018年7月住建部發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關(guān)于同意上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設計文件試點的復函》來看，分階段開展工程總承包和設計企業(yè)更多定位于前端工作的思路已經(jīng)初見端倪。

不過，這對于建筑和市政設計行業(yè)的勘察設計企業(yè)而言，是一個很大的利空消息。如果因為參與了前期工作而不能成為工程總承包單位，設計企業(yè)業(yè)務模式轉(zhuǎn)型的市場空間將會受到較大的限制。

從目前發(fā)布的法規(guī)來看，為項目提供了前期設計或咨詢服務工作的單位，能否繼續(xù)參與該項目的總承包投標，在法律上存在爭議。

國家《招投標法》和《招投標實施條例》中未對此情況做出明確規(guī)定。《標準施工招標文件》里明確要求施工投標人不得為本標段前期提供設計或咨詢服務，但設計施工總承包的除外。

從公平的角度出發(fā)，如果將前期咨詢設計文件向所有投標人公開，并給與各投標人充分的投標準備時間，這種情況下不但不會存在不正當競爭，反而會促進各投標人在透明的招標條件下充分競爭，更有利于業(yè)主以更好的合同條件實現(xiàn)工程建設目標。

一些地方政策也沒有對工程總承包單位條件做出類似限制，而是對如何招標進行了細化規(guī)定。

例如2017年5月發(fā)布的《湖南省房屋建筑和市政基礎設施工程總承包招標投標活動管理暫行規(guī)定》第十條規(guī)定：編制項目申請書、項目建議書和可行性研究報告，以及初步設計文件或方案設計的工程咨詢服務單位或其附屬機構(gòu)參與投標的，在購買招標文件的同時，將與該招標工程相關(guān)的圖紙及技術(shù)資料（含電子文件）等提交招標人公布，供所有潛在投標人參考。

如果沒有更多不同意見的話，新版《征求意見稿》預計很快會成為正式的部門級規(guī)章，對房屋建筑和市政基礎設施領域政府投資項目的工程總承包建設模式的實施將起到重要指導作用。面對這樣的政策形勢，設計企業(yè)能夠做些什么？

筆者認為，在房屋建筑和市政基礎設施領域，絕大部分設計企業(yè)不可能發(fā)展成為工程公司（即以工程總承包為主要收入和利潤來源的企業(yè)）。

原因很簡單，工程總承包不會成為市場的主流工程建設模式。

以房屋建筑領域為例，國內(nèi)的房地產(chǎn)企業(yè)負責了絕大部分的項目投資，他們本身就是項目管理公司，不可能采取工程總承包建設模式。在一些專項產(chǎn)品領域，例如市政污水處理或環(huán)境工程或醫(yī)療建筑領域等，則可能產(chǎn)生專注于相關(guān)領域的設計企業(yè)轉(zhuǎn)型的工程公司。

設計企業(yè)是技術(shù)密集型、知識密集型企業(yè)。技術(shù)是設計企業(yè)立身之本，也是設計企業(yè)業(yè)務模式轉(zhuǎn)型的基礎。

1）設計企業(yè)首先應該重視技術(shù)積累和技術(shù)創(chuàng)新，在核心競爭力建設方面下功夫。在塑造設計業(yè)務特色的基礎上，加強項目策劃咨詢能力建設，力爭成為業(yè)主的智庫和戰(zhàn)略合作伙伴，提升自我價值。

2）其次，面對政府投資項目建設模式的變化，設計企業(yè)應采取多輪驅(qū)動的業(yè)務戰(zhàn)略。在做好設計業(yè)務的基礎上，加強資源整合和全過程項目管理能力建設，積極拓展“設計+項目管理”的全過程工程咨詢業(yè)務，為業(yè)主提供更全面的服務。

3）加強施工能力建設。工程總承包業(yè)務如果想持續(xù)做下去，設計施工一體化服務能力需要大力提升。

設計企業(yè)應有選擇地拓展工程總承包。建議設計企業(yè)不要以做大規(guī)模為工程總承包業(yè)務拓展的主要出發(fā)點，而應更多考慮拓展技術(shù)復雜、有利于體現(xiàn)設計企業(yè)技術(shù)價值的項目，在一些設計企業(yè)具備技術(shù)優(yōu)勢的專項產(chǎn)品領域形成設計施工一體化服務能力，以此提升總承包業(yè)務盈利空間，控制業(yè)務風險。